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                城鎮化的新探索


                國家提出建設特色▓小鎮的背景是什麽?

                鄭新立(中國政策科學研究會執行會長):我國正處在城鎮化快速推進的過程中。城鎮化是現階段經濟增長的最大動力源泉。2015年我國城鎮化率已達56.1%。迅速興起的大大小小的城市,在集聚生產要素、帶動經濟發展、提升國際競爭力等方面發揮了重要作用。但是,由於城鎮化很大程度上是在各地經濟發展的過程中自然形成的,缺乏明晰的戰略規劃引導,也帶來了一些新的矛盾和問題,有3點較為突出:一是部分大城市、特大型城市交通擁堵、空氣汙染、房價畸高,制約了城市的可持續發展;二是常住人口和戶籍人口形成二元格局,既不利於培育穩定、高素質的產業工人隊伍,又造成了新老居民之間基本權益的不平等;三是城市結構、布局不合理,城市總量明顯偏少,大城市、特大型城市由於吸引要素的能力強、就業機會多而迅速膨脹,中小城市特別是小城鎮由於吸納就業的能力弱而發展緩慢、數量偏少,中西部地區尤為明顯。在城市群內,行政區劃常常扭曲資源的合理配置,造成經濟發展的巨大落差。

                針對上述問題,根據習近▓平總書記的批示,最近,國家相關部委聯合召開了鼓勵發展特色小鎮的會議,各地介紹了發展特色小鎮的經驗,住建部提出了第一批▓127個示範性特色小鎮建設的計劃。建設特色小鎮將成為推進城鄉一體化的突破口,成為走新型城鎮化道路的帶動力量,成為釋放巨大需求潛力的重要改革舉措,為我國經濟持續健康發展註入強大新動能。

                當前形勢下,推進建設特色小鎮有何重大意義?

                趙弘(北京市社會科學院副院長):國家提出建設特色小鎮就是對中國城市化道路的一種積極探索。建設特色小鎮,一方面讓農村更多的優質資源就近向特色小鎮集中,形成特色化產業集群,促進當地產業結構的升級和優化,促進鎮域經濟發展;另一方面,讓更多的農民就近就業,就近生活,就近購房置業,縮短就業和居住的空間距離,讓他們有更多的條件和機會關註家庭,關註老人和孩子,享受應有的家庭生活,提高他們的生活質量。建設特色小鎮,有利於緩解過多人口和資源進入大城市的現象,減少和避免“城市病”,進而實現大中小城市協調發展。建設特色小鎮是新常態下我國加快區域發展的一項重要戰略決策,是破解城鄉二元結構的有效路徑,是帶動產業結構優化升級的重要抓手,具有實現農民就地城鎮化和破解“大城市病”的雙重功效。

                肖金成(國家發展改革委宏觀經濟研究院研究員):特色小鎮的建設是實現新型城鎮化道路的一條重要途徑。通過對特色小鎮的打造,可以更好地發展特色產業,增加就業崗位,吸引周邊農民到城鎮就業,有利於城鎮發展和帶動周邊農民致富。從目前我國城市化的現狀來看,大城市的吸引力比較大,很多人口爭相湧入大城市。而小城鎮只能依靠鄉鎮企業,但鄉鎮企業發展並不理想,承載力不強,就業崗位跟不上就業需求,發展特色小鎮有利於增加就業崗位,這也是發展特色小鎮最重要的作用體現。

                景朝陽(國家發改委國際合作中心區域合作與開放研究所所長):特色小鎮建設是統籌城鄉發展的重要載體。特色小鎮的建設是加快新型城鎮化的有效路徑,也是搭建城鄉發展一體化平臺的有效舉措,加快城鎮化特別是特色小鎮建設步伐,是破解城鄉二元結構的重要抓手,也是滿足群眾過上美好生活新期待的迫切需要。除此之外,發展特色小鎮還是推進供給側結構性改革的重要平臺,是深入推進新型城鎮化的重要抓手,有利於推動經濟轉型升級和發展動能轉換,有利於促進大中小城市和小城鎮協調發展,有利於充分發揮城鎮化對新農村建設的輻射帶動作用。

                有特色,而非新建設

                在建設特色小鎮的過程中,應避免哪些誤區?

                肖金成(國家發展改革委宏觀經濟研究院研究員):特色小鎮並不是說要新規劃新建設一批城鎮,而是以已經具備良好基礎的城鎮進行試點,比如浙江烏鎮、江蘇周莊。全國有很多人口在10-20萬左右並且已經發展得比較好的城鎮,依托這些已經發展得比較好的城鎮,通過進一步規劃和提升品質,讓特色產業得到更好發展,對其█他地區形成榜樣和示範作用,這才是發展特色小鎮的主要目標,也是建設特色小鎮的出發點所在。目前,有些地方對特色小鎮的理解有偏差,新批一塊土地,規劃新的商業住宅區,比照歐式建築風格新建一批住宅,以某某小鎮來命名小區並對大城市高收入人群進行售賣,而周邊農村的低收入人群又消費不起,這是對特色小鎮理解的一個扭曲。

                景朝陽(國家發改委國際合作中心區域合作與開放研究所所長):培育特色小鎮要堅持突出特色,防止千鎮一面和一哄而上;堅持市場主導,政府重在搭建平臺、提供服務,防止大包大攬,以產業發展為重點,依據產業發展確定建設規模,防止盲目造鎮;堅持深化改革,培育壯大新興產業,打造創業創新新平臺,發展新經濟。

                特色小鎮的發展應秉持四大發展理念:一是產業定位摒棄“大而全”,力求“特而強”,避免同質競爭,錯位發展,保證獨特個性;二是功能體系摒棄“散而弱”,力求“聚而合”,重在功能融合,營造宜居宜業的特色小鎮;三是城鎮形態摒棄“大而廣”,力求“精而美”,形成一鎮一風格,多維展示地域文化特色;四是制度設計摒棄“老而僵”,力求“活而新”,將其定位為綜合改革試驗區,特色小鎮優先作為政策試點示範基地,把握政策先試先行機遇,體現制度供給的“個性化”。

                在推動建設特色小鎮的過程中,最關鍵的是什麽?

                侯永誌(國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長):城鎮化的進程一定要有序。城市生產能力、創造能力的增長一定要和城市人口的增長匹配起來。如果城市無法提供足夠多的就業機會,那麽勢必造成大量無業城鎮人口的出現,城鎮化肯定會出問題。而城鎮就業機會的增長還是靠投資、靠積累。資本投入到制造業和服務業,才能創造就業崗位。經濟增長決定於技術進步和財富的積累,而這些都要落到產業和城鎮的融合發展上,公共服務的提供也需要依靠社會財富的增長來支撐。

                肖金成(國家發展改革委宏觀經濟研究院研究員):特色小鎮並不是指要建設特色住宅區,在發展特色小鎮的過程中要註意兩點。一是重視小城鎮發展,重視基礎設施的完善,打造有吸引力、有特色、環境優美的特色小鎮。依托原有基礎,不斷提升品位,造就特色小鎮獨特的吸引力。二是防止將特色小鎮房地產化、泛地產化。如果只是片面地新建商業住宅,僅僅能夠維系和房地產相關的租賃、物業行業,服務對象僅僅局限於本地常駐居民,而更多的外地購房者又不在本地長期居住,這將導致住宅周邊的超市、餐飲等服務行業難以穩定經營。既浪費土地,又浪費公共資源。

                趙弘:特色小鎮的建設關鍵是要解決好“錢”、“地”、“人”的問題。“錢”的問題主要是投資建設主體的問題。特色小鎮建設需要大量投入,政府不可能“大包大攬”,必須解決好誰來投錢、誰來建設的問題。“地”的問題主要是土地資源怎麽統籌使用的問題。特色小鎮建設需要集中一定規模的建設用地。“人”的問題就是讓哪些人享受特色小鎮的紅利問題。特色小鎮的人口要以當地居民為主體,適當擴展到在當地投資、創業、就業的▓人群。

                產業鏈發展是突破口

                國土資源部不動產登記中心副主任佟紹偉表示,由於中小城市的就業越來越難,發達經濟體正在發生著二次城市化,人口不斷由中小城市向中心城市集中。盡管中國的城市化尚未完成,也出現了二次城市化的苗頭。隨著中國經濟發展速度放緩,中小城市的經濟越來越蕭條。近些年,東北地區的人口凈流出每年高達100萬人,幾乎都流入了長三角、珠三角和京津冀地區。

                特色小鎮的3種模式

                德國推行的地區發展規劃,一直力圖使地區、城鄉平衡發展,使城鎮建設同經濟、社會未來發展的要求相吻合。在此理念的主導下,小城鎮星羅棋布而功能齊全,城市交通擁擠等問題得以緩解。此外,德國的房地產市場有“重租輕購、兩端控制”的調控機制。穩定的住房保障為去中心的城鎮化發展提供了良性發展的住房市場。

                在美國、法國等城市化成熟的國家,大批各具特色的小城鎮成為靚麗的風景線。

                北京市社會科學院副院長趙弘說,從全國範圍看,特色小鎮的建設主要有3種模式:

                第一種模式是“政府引導、企業建設”。如北京密雲古北水鎮,是由中青旅根據密雲縣的城鎮發展規劃要求,投資4.2億元建設的旅遊特色小鎮。自2014年古北水鎮營業以來,已成為京郊旅遊度假的新亮點,不僅有效帶動周邊地區民俗旅遊、生態農業、餐飲娛樂、民俗節慶、旅館住宿等相關產業的發展,也促進了農民的城鎮化進程。

                第二種模式是“政企合作、聯動建設”。如浙江杭州雲棲小鎮,就是由杭州市西湖區政府與阿裏巴巴雲公司和轉塘科技經濟園兩大平臺共同打造一個的以雲生態為主導的產業小鎮。小鎮內已經集聚了阿▓裏雲、華通雲等80多家涉雲企業,成為一個具有“雲產業”特色的小鎮。

                第三種模式是“政府建設、市場招商”。比如北京基金小鎮,由北京市文資辦、北京市房山區政府與文資泰璽資本聯手打造的特色小鎮。目前,北京基金小鎮█已吸引文資光大、國▓開城市發展基金等95家基金及相關機構,管理的資產總規模超過1659億元。

                以產業鏈思維培育特色小鎮

                以產城融合推動產鎮融合,要著眼於推動傳統產業升級、促進新興產業發展,構建一批具有明確產業定位、文化內涵和旅遊功能的產業發展空間載體,從源頭上對產業發展作出統領性的頂層設計。

                特色小鎮的發展應進一步增強產業鏈發展思維。當下強調互聯網思維,但同時也得返璞歸真,提升產業鏈思維。產業培育發展中要極大地拓展思路,提升把產業做成完整鏈條的意識與智慧。圍繞特色優勢產業和區位優勢,把看似純工業、純制造業的產業,通過縱橫聯系,或建新鏈條、或做強鏈條、或補足鏈條、或拉長鏈條、或延伸鏈條,從而把產業鏈的觸角延伸到餐飲、休閑、娛樂、旅遊、文化等各個行業,提高產業集聚、配套、融合發展的綜合實力。

                避免一哄而上、一蹴而就

                當前從中央到地方,從基層到群眾,都在用極大的熱情和精力,推進農村城鎮化,一種快速城鎮化的趨勢激蕩人心。天津師範大學歷史文化學院教授劉景華認為,農村城鎮化決不能一蹴而就,而是需要階段性地推進。可以說,農村城鎮化是新型城鎮化的最重要內容。農村城鎮化應該是一個社會進步目標,不能以經濟指標來衡量。農村城鎮化雖然可以強力快速地推進,但更應該註意它的階段性和成長過程。

                小鎮的布局要保證一定的規模,才能發揮城鎮的集聚效益,降低生產和生活成本,減少資源的浪費和環境的破壞。從當前全國各類小城鎮的分布來看,確定2000多個縣城和東部地區的一些特色小鎮作為今後重點發展的小城鎮應該比較合適,不應再去增加新的小城鎮。

                其次,要做好每個小城鎮的長遠規劃,防止一哄而起、大幹快上。根據每個小城鎮的自身特點,充分考慮城市發展的各種因素,安排好城鎮各項事業的發展。否則,待城鎮建成後,會出現各種問題,再去彌補會付出巨大的代價。隨著汽車的普及,堵車已成家常便飯,而過去小城鎮的規劃沒有規劃足夠的道路、停車位,導致有的小城鎮的堵車現象比大城市還嚴重。

                資本助力特色小鎮建設

                特色小鎮的建設除了要完善並落實好有關產業政策,引導資本流向小城鎮也格外重要。佟紹偉建議,小城鎮布局規劃一旦確定,國家各項產業政策就應該相應地予以調整,以引導各類資本流入小城鎮。

                中國政策科學研究會執行會長鄭█新立在11月2日舉辦的政策科學論壇——推進城鄉發展一體化第四次研討會上指出,要運用PPP模式,通過財政資金的引導,吸引民間資金進入小城鎮建設。鼓勵政策性金融、商業貸款和各種基金、債券等,支持特色小鎮建設。要允許以農村土地的法人財產權為抵押,撬動銀行貸款和社會資金投入特色小鎮建設。

                據了解,當前中國城鎮化促進會正在政府有關部門的指導下,推行千企千鎮計劃,即鼓勵1000家企業自願到1000個小鎮落戶,建立研發、生產、營銷、物流基地。鄭新立建議,通過這種辦法,鼓勵城市的企業、事業單位包括大學、醫院、銀行、科研機構等遷出地價昂貴、擁擠不堪的市區,到特色小鎮獲得新的發展空間,享受清潔的空氣和寧靜的環境,並帶動小鎮及其周邊的發展。