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                新常態下縣域經濟發展的金融支持


                新常態下縣域經濟發展的金融支持

                 

                2015-07-31 10:34編輯:光博匯咨詢
                  郡縣治則天下安。縣域經濟是國民經濟的基石。在我國以工業化和城市化為主線的現代化進程中,縣域是首當其沖的空間載體。國際金融危機以後世界經濟進入深刻的再平衡調整階段,中國經濟也正處於增速換擋、結構調整和前期政策消化三期疊加的階段。習近平總書記提出了經濟新常態的論斷,無疑是經濟理論的重大創新。我們要從經濟發展新常態的角度認識當前經濟發展的本質特征和運行規律,正確認識經濟增速的平緩下滑,以更大的改革決心、更強的工作力度協同推進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化。縣域作為城鄉的連接地帶,縣域經濟的發展水平、產業結構和城鄉一體化程度直接決定了“新四化”的進程,決定了經濟發展全局的均衡度、富足度和可持續性。金融是現代經濟的核心,金融支持縣域經濟發展是一個老課題,但面對新形勢、新任務,如何主動適應、引領經濟發展的新常態,通過金融業深化改革,強化金融支持,更好地發揮金融的杠桿作用,服務實體經濟的發展,則又是一個新課題。
                  一、在新常態下區域經濟發展格局中縣域經濟的重要性日益凸顯
                  金融體系的基本職能在於動員儲蓄、配置資金。能否有效地配置資金是衡量金融體系發展水平的重要標誌。金融體系只有將有限的資金配置給經濟中最有競爭力的區域、最有競爭力的產業、經營效率最好的企業,所能創造的經濟剩余才最多、資金回報率才最高、系統性風險才最低。在當前的經濟形勢和國家發展戰略背景下,金融要向縣域傾斜配置資金,主要是由縣域經濟的如下特點決定的。
                  第一,縣域經濟在區域經濟格局中占據半壁江山。截至2011年,我國縣(縣級市、縣、自治縣,不含縣級行政區劃的市轄區、旗、自治旗)共1948個[註:根據《中國行政區劃簡冊(2014)》,截至2013年,我國縣級行政區劃數為2853個,其中縣級市轄區872個,縣級市368個,縣1442個,自治縣117個,旗49個,自治旗3個,特區1個,林區1個],縣域行政區域土地面積約為880.6萬平方公裏,約占全國陸地面積的91.72%;縣域人口91311萬,占總人口的68.1%;縣域GDP占國民經濟整體比重為51.04%。從地區分布看,東部縣域縣均名義GDP為197.02億元,中部縣域為102.60億元,西部縣域為148.34億元。基礎不牢,地動山搖。縣域經濟在國民經濟中占比超過一半,其發展關系到我國2/3以上人口的福祉、關系到全面建設小康社會的大局。
                  第二,縣域經濟轉型升級是新常態下推進“新四化”、實現中國經濟升級版的重要支撐。2013年中國的城鎮化率是53.73%。即使達到發達國家60-70%的城鎮化率,依然有廣大人口在農村。沒有農業農村的現代化就沒有中國的現代化。工業化發展至今,隨著老齡化和農業富余勞動力減少,豐富而廉價的勞動力要素驅動力減弱。與此同時,改革初期期待出現的城市對農村的“涓滴效應”不僅沒有出現,反而擴大了城鄉差距。對此,黨中央提出了新四化協同推進的目標,通過以工促農、以城帶鄉、工農互惠的方法推動城鄉一體化。縣域作為城鄉一體化發展的基本單元,只有縣域經濟完成轉型升級,實現質量和效益的統一,實現充分就業和人民收入的大幅提升,實現環境保護和資源節約,才能真正打造出中國經濟的升級版。
                  第三,縣域經濟轉型升級是推進新常態下經濟增長的新動能。實現縣域經濟的轉型升級,必須實現動能轉換。一是經濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步,必須讓創新成為驅動發展新引擎;二是要發揮消費在推動經濟發展的基礎作用。技術進步和消費推動將是新常態下支撐我國經濟中高速增長的動能所在。問題在於如何激發創新?如何激活消費?核心在人。傳統城鄉二元格局下,人口來回遷徙,勞動力人口的不穩定導致人力資本積累緩慢,創新能力弱;不斷擴大的城鄉收入差距導致數以億計的農村消費潛力無法釋放。重點在解決作為城鄉結合地帶的縣域對人口的吸引能力。在縣域範圍內,堅持以人為本,全面實施社會保障、健康住房和廣泛培訓,才能快速積累穩定的人力資本;通過讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果,逐步擴大中等收入者階層,為擴大內需創造社會基礎。
                  二、新常態下金融服務縣域經濟發展需要破解的難題
                  2003年國務院頒布了《深化農村信用社改革試點方案》,以此為標誌,我國城鄉金融進入深化改革階段。農村信用社啟動產權改革和管理體制改革,組建農村商業銀行、農村合作銀行和縣(市)統一法人機構,並開始組建以服務三農為主業的新型農村金融機構。十余年來我國縣域金融發生了許多積極變化。一是全部縣(市)和絕大多數鄉鎮實現了金融服務網點的全覆蓋。截至2011年末,在縣及縣以下農村地區,銀行業金融機構網點共有103248個,平均每個縣(市、旗)分布銀行業金融機構網點51.01個,每個鎮(鄉)分布銀行業金融機構網點3.19個。縣域物理網點數量達到11.3萬個,年均增長超過1000個;從2007年至2012年,鄉鎮新布設ATM機、POS機電子機具231.7萬臺,5年增長29.5倍;在40萬個行政村設置了助農取款服務點,小額取現轉賬電話已覆蓋30.4萬個行政村。著眼於完善農村金融服務體系、穩步培育發展村鎮銀行的要求,加大村鎮銀行縣(市、旗)全覆蓋工作的推進力度,截至2014年末,已批準組建村鎮銀行1179家,中西部地區占60.9%,覆蓋約55%的縣(市,旗)。農村保險服務網點已增長至2.2萬個。農民獲得金融服務的時間消耗減少,費用支出下降,便利度明顯提升。截至2014年底,全國已實現了鄉鎮基礎金融服務全覆蓋,24個省份實現鄉鎮金融機構的全覆蓋。二是多層次的縣域金融服務體系基本形成。截至2013年末,涉農貸款余額20.9萬億元,占全部貸款余額的27.3%,其中農戶貸款4.5萬億元,有9000余萬農戶獲得信貸支持,覆蓋面持續保持在30%以上;農業保險承保農作物突破10億畝,占全國播種面積的42%,提供風險保障突破1萬億元。截至2012年末,涉農企業通過資本市場累計融資491億元,農產品期貨品種達到15個。三是農村金融基礎設施日益完善。支付結算體系逐步健全,截至2013年底,全國約有3.8萬個農村金融機構網點接入了人民銀行跨行支付系統,4萬個農村地區銀行營業網點開辦農民工銀行卡特色服務,支農、惠農、便農的“支付綠色通道”加快構建。農村信用戶、信用村和信用鄉鎮建設深入開展,為1.48億農戶建立了信用檔案,對9784萬農戶進行了信用評定。推進金融知識下鄉活動,助推新型農民培育,逐步解決農民不敢貸款、不會貸款的問題。四是縣域金融服務監管制度框架基本確立。堅持穩定縣域的基本原則,強化農村金融機構服務“三農”的戰略監管。限制農村信用社撤並農村地區網點。2011年實施了新組建農村商業銀行股東支農服務承諾制度,推廣董事會下設“三農”服務委員會,指導建立符合“三農”金融█需求特點的組織架構、決策機制和經營模式。持續監測涉農貸款投放,建立縣域法人存款用於當地的考核制度,將考核結果與存款準備金率、監管評級、市場準入掛鉤。“事前有承諾、事中有監測、事後有考核”的服務監管框架基本形成。
                  在當前經濟下行和結構調整的雙重壓力下,金融業面臨著增速放緩、不良反彈等問題和挑戰。從目前情況看,銀行業貸款增速已降至13%,比前五年平均增速下降了7個百分點;今年前三季度銀行業凈利潤同比增長12.7%,比前五年平均增幅下降了近一半。截至11月末,我國商業銀行不良貸款余額達8436億元,已連續12個季度上升,不良貸款率為1.31%,較年初上升0.28個百分點。可以預計,增速回穩、存貸利差收窄、不良貸款反彈和潛在風險暴露增多將成為未來一定時期金融業發展的基本態勢。
                  當前,金融業在服務縣域經濟發展方面還存在不少問題和難題。一是信貸結構不平衡。從現狀看,縣域信貸結構不平衡的現象比較突出,城鄉金融發展不平衡——縣域存貸比僅為57.6%,比城市地區低17.2個百分點;東部與中西部發展不平衡——中西部縣域存貸比為53%,比東部縣域低10個百分點,“抽瘦補肥”現象較為突出;農業產業鏈上下遊不平衡——產業鏈前端的貸款增速緩慢,農林牧漁業貸款5年年均增速僅為15%,比城市企業涉農貸款年均增速低22個百分點。二是金融機構支農支縣的體制機制不健全。目前政策性金融政策性業務過窄,農業農村基礎設施建設等中長期貸款難的問題突出;郵政儲蓄銀行縣域分支機構信貸服務和風險管理能力低下;大中型銀行縣支行權限不足,資金上存現象普遍,存貸比總體較低;各類農村合作金融組織缺乏法律規範和監管安排,風險隱患不容忽視。三是各類金融業態的協同效應沒有得到充分發揮。大部分縣域不缺資金、農民不缺誠信,但是缺乏把富余資金轉化為貸款的機制。農業保險深度和廣度有待提升,巨災保險制度尚未建立,涉農信貸風險缺乏分散渠道和補償安排。擔保體系建設落後,缺乏專業化的農村資產評估、登記機構,銀行押品處置不暢。四是縣域三農金融風險大。農業具有天然的弱質性,截至2014年6月底,涉農貸款不良貸款率為2.3%,作為縣域金融主力軍的農村信用社不良貸款率為6.44%,遠遠高於同期銀行業金融機構1.55%的不良水平。產糧大省、老少邊窮等困難地區的許多鄉鎮無法按商業可持續原則設立金融機構,有效需求不足,服務滿意度低,縣域金融服務水平與縣域實體經濟發展要求相比仍然有不小的差距。
                    三、強化新常態下縣域經濟發展金融支持的政策建議
                  差距也是潛力。潛在的需求如果能夠激發出來並拉動供給,就會成為新的增長點,形成推動發展的強大動力。經濟是金融的基礎,縣域金融當前存在的諸多問題折射出我國縣域經濟發展自身的問題,同時縣域金融也只有在支持縣域經濟轉型發展的過程中才能深化升級。縣域經濟發展涉及方方面面,促轉型應當抓重點,抓主要矛盾。為此,建議金融業結合新常態下經濟發展的規律和要求,集中資源促進重點領域改革,最終收到帶動全局、事半功倍的功效。
                  (一)金融支持縣域經濟的重點
                  一是牢牢把握小城鎮發展的戰略機遇期。大中城市交通擁堵、農民工來回遷徙導致交通運輸壓力以及城鄉差距進一步擴大的現實都證明了片面發展大中城市的道路在中國行不通。黨的十八屆三中全會明確提出要推動大中小城市和小城鎮協調發展。小城鎮在我國區域經濟格局中的地位將日益凸顯。當前,中央決定重點實施“一路一帶”、京津冀協同發展和長江經濟帶三大戰略。向西開放將改變西部部分市縣邊緣地帶的地位,京津冀和長江經濟帶的發展,將賦予沿線城市群、城市周邊小城鎮更加清晰的差別化功能定位。中西部地區中小城市和小城鎮將迎來一個發展的重要機遇期,金融業應當配合國家發展戰略向上述區域傾斜配置資源。
                  二是協同推進新型工業化和城鎮化。脫離了城鎮化的工業化,是拋棄了農村、農民的畸形工業化,會導致中國經濟無法跨越“中等收入陷阱”。脫離了工業化的城鎮化,是缺乏產業支撐的城鎮化,淪為單純的造城運動。必須通過激活縣域和廣大農村自身的經濟活力,將資本、科技、人才等戰略要素吸引到城鎮、吸引到農村,形成具有競爭力的合理的產業結構,才能達到振興縣域經濟、提高居民收入水平的目的。在這一過程中形成的基礎設施建設投資需求才是有效需求,才能激發當地居民的消費潛力,為經濟增長註入新的動力。金融支持城鎮化建設過程中,尤其要註意防範對土地、房地產擔保的過度依賴,警惕地方融資平臺風險和房地產風險[註:根據課題組向中央黨校縣委書記進修班發放的問卷調查匯總情況看,回收的67份問卷中,城鎮化建設資金中銀行信貸資金占比超過70%的為11個縣(市、區),達16.4%],使得資金流向真正有實體產業支撐的區域。
                  三是推進農業產業組織和產業結構現代化。農業先天具有弱質性,而我國超小規模的農戶經營及其產業化水平低、控制農產品加工鏈條能力弱的特點又放大了這一缺陷。對此,中央提出扶持發展農民合作社、家庭農場和農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體,引導農村土地經營權有序流轉,發展農業適度規模經營,努力走出一條生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的新型農業現代化道路。金融應加大對新型農業經營主體的支持力度,堅持以市場為導向、以需求為基礎,積極探索低成本、可復制、易推廣的農村金融產品和服務方式。
                  (二)深化金融改革增強服務縣域經濟能力
                  金融要服務好上述重點領域,必須深化自身改革,增強服務能力,提高服務水平。
                  一是深入推進農村金融機構體制機制改革。穩步推進農村信用社產權制度和組織形式改革,加快處置高風險機構,進一步提高對農業和農村居民的服務能力。研究確定省聯社改革總體方向和基本模式,淡出行政管理,強化服務功能。繼續深化農業銀行“三農金融事業部”改革,做實“三級督導、一級經營”的管理體制和“六個單獨”的運行機制,引導重點支持農村企業和縣域發展。優化郵政儲蓄銀行縣以下機構網點功能,穩步發展小額涉農信貸業務。建立商業銀行新設縣域分支機構的信貸投放承諾制度,穩步擴大現有縣支行業務授權,加大對縣域重點項目的支持力度。研究完善農業發展銀行改革方案,強化政策性職能,集中精力發展各類服務“三農”的政策性業務,尤其是農業農村基礎設施等中長期貸款業務。穩妥培育發展新型農村金融機構,在堅持主發起行制度的前提下,支持民間資本參與,構建本地化、多元化的股權結構,打造服務“三農”、專業化的村鎮銀行。規範發展農村合作金融,選擇在管理民主、運行規範、帶動力強的農民專業合作社基礎上,培育發展農村資金互助社。
                  二是豐富農村金融服務主體。鼓勵建立農業產業投資基金、農業私募股權投資基金和農業科技創業投資基金。支持組建主要服務“三農”的金融租賃公司。引導消費金融公司不斷加大對農村中的收入群體消費金融服務的支持力度。鼓勵組建政府出資為主、重點開展涉農擔保業務的縣域融資性擔保機構或擔保基金,支持其他融資性擔保機構為農業生產經營主體提供融資擔保服務。探索發展新型合作金融。支持農民合作社開展信用合作,在符合條件的農民合作社和供銷合作社基礎上培育發展農村合作金融組織。有條件的地方,可探索建立合作性的村級融資擔保基金。
                  三是大力創新農村金融產品和服務方式。積極推動十八屆三中全會確立的激活農村農民財產要素,探索開展“三權”抵押貸款試點,用足用好農村有限的擔保資源。探索發展農業產業鏈金融,大力推廣農村微貸技術,引進城鄉皆宜的城市金融產品,普及應用現代金融工具,更好地滿足農村多元化、特色化的金融服務需求。大力推廣保障適度、保費低廉、保單通俗的農業保險產品,創新發展價格指數、天氣指數、小額信貸保證保險等新型險種。加快建立財政支持的農業巨災保險制度。做精做細農產品期貨,提高期現貨市場融合度。加快推進農產品期權、農產品指數等新型避險工具研發工作,促進完善農業風險管理體系。
                  四是加快發展縣域範圍內的普惠金融[註:按照國際通行定義,“普惠金融”主要指立足機會平等要求,通過完善金融基礎設施,加大政策引導扶持,加強金融體系建設,為有金融服務需求的社會各階層和群體,特別是社會弱勢群體提供適當的金融服務]。加大信貸投放,在有效提高貸款增量的基礎上,繼續擴大小微企業和“三農”專項金融債發行規模,努力實現小微企業和涉農貸款增速高於全部貸款平均水平,積極探索保障金融機構農村地區存款主要用於農業農村的實現方式。擴大網點覆蓋面,鼓勵商業銀行下沈機構網點,在小微企業集群地區設立小微專營支行。完善社區金融服務網點,逐步實現2千人以上社區的金融機構全覆蓋。支持農業銀行將三農金融事業部試點,由現在的20個省擴大到全國所有省份。改進弱勢群體金融服務,為農民工、下崗失業者、殘障人士等弱勢群體提供更加人性化的金融服務,重點推進電子渠道無障礙服務建設。
                  五是守住風險底線。伴隨著經濟增速下調,各類隱性風險逐步顯性化,化解以高杠桿和泡沫化為主要特征的各類風險將持續一段時間,按照嚴控增量、區別對待、分類施策、逐步化解的原則,有序加以化解。緩釋平臺貸款風險,嚴控產能過剩貸款風險,分類處置大額貸款風險,緊盯流動性風險,加快化解問題機構風險,嚴防影子銀行風險向銀行系統傳遞。健康、安全的金融體系才能為經濟發展提供持久支持。
                  (三)培育良好的外部環境
                  金融不是自成一體的封閉體系,其運行需要良好的▓信用環境、法律環境等一系列基礎條件。
                  一是培育誠信文化。誠信社會的形成離不開誠信政府的建設。根據審計署2013年底公布的《全國政府性債務審計結果》報告,縣域政府的政府性負債達39573.60億元,有195個縣級、3465個鄉鎮政府政府性債務負債率高於100%,大部分的縣域政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高,違規融資、違規使用政府性債務資金的情況也不鮮見。黨的十八屆三中全會要求完善發展成果考核評價體系,糾正單純以經濟增長速度評定政績的做法。新常態下,縣級政府應該強化預算約束,量力而行,理性融資、合規融資,應該堅持以人為本,正確履行政府職能,均衡配置公共資源,使得經濟增長真正轉移到主要依靠創新驅動而非投資驅動上來。
                  二是推進法治建設。誠信社會的形成同樣離不開法治國家的建設。黨的十八屆四中全會提出要加快建設法治政府,提高司法公信力。縣級政府應帶頭守法,確保司法機關依法獨立公正行使司法權力,加大金融案件的訴訟執法力度,建立對逃廢金融債務的懲戒制度。
                  三是加大財政支持。組建政府出資為主、重點開展涉農擔保業務的縣域融資性擔保機構或擔保基金[註:根據課題組向中央黨校縣委書記進修班發放的問卷調查匯總情況看,回收的67份問卷中,已經成立財政性擔保公司的有36個縣(市,區),不到一半;通過財政貼息等方式降低經營主體融資成本;通過專項扶持、引導社會資本註入等方式化解高風險農村中小金融機構。
                  良好的金融生態必將激發資金要素流入縣域,流入農村,推動公共資源的均衡配置,支撐▓縣域經濟的轉型升級和城鄉一體化建設,為全面建成小康社會奠定堅實的基礎。