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                縣域城鎮化是新型城鎮化的重點


                縣域城鎮化是新型城鎮化的重點

                 

                2014-7-30 10:20編輯:澳门皇冠咨詢
                  核心提示:城鎮化問題,近些年來有大量的研究和成果,但對縣域層面的城鎮化研究尚缺乏足夠的關註。從習近平總書記、李克強總理在中央城鎮化工作會議上的講話以及《國家新型城鎮化發展規劃(2014—2020年)》來看,縣域城鎮化是新型城鎮化的關鍵和重點。上半年國家行政學院新型城鎮化研究中心對中西部多個縣(市)進行了調研,我們感覺到新型城鎮化對縣域發展是一次全面的推進。
                  一、縣域城鎮化優勢分析
                  縣域城鎮化是以縣、鄉鎮為單位的城鎮化建設過程,發展有其獨特性。在縣域城鎮化的過程中,一方面城鎮接受大中城市的輻射,將城市的物質文明、精神文明的理念向農村地區擴散,改變人們的思想觀念和生活方式,由此衍生出新的空間形態。另一方面,縣域城鎮化也在優化大中城市的發展結構,提高城市發展質量。
                  第一,縣域城鎮化發展空間更大。目前我國大城市人口承載能力已接近飽和,住房問題的不易解決,工作、生活成本的提高,能穩定留下來的是少數。縣域恰恰相反,特別是中西部地區工業化基礎好的縣,城鎮化發展將進入加速時期。一般認為,城鎮化率在50%—70%時,城鎮化是一個減速推進時期。2013年,我國的城鎮化率達到53.7%,整體上越過了拐點,進入由加速向減速轉型推進的時期。東部地區城鎮化率超過60%,進入到城鎮化減速推進時期。相比較而言,目前中西部地區城鎮化率尚未超過50%的拐點,今後一段時間城鎮化進程將會保持較高的速度。我們測算,中西部未來一段時間城鎮化發展將呈現加速態勢。
                  第二,政策環境對縣域越來越優越。從中央城鎮化工作會議,到今年中央1號文件,到進一步推進戶籍制度改革意見,再到國家發改委2+62國家新型城鎮化綜合試點方案,國家出臺了多項推動縣域城鎮化發展的改革措施,各省區也紛紛出臺相關政策推進城鎮化的發展。中西部地區的新型城鎮化,總的方向是通過大中小城市和小城鎮協調發展,再接納1億左右的人口。國家已確定在中西部地區建設一批重點開發區域,有序推進這些區域的城鎮化建設。中央明確提出,發展中小城市、小城鎮是改善我國城鎮結構的主攻方向,有利於降低人口轉移成本、優化生產力布局,有利於減輕大城市的壓力、緩解城市發展與資源環境的矛盾。這對縣域城鎮化發展是重大的政策利好。另外,各省區普遍推行的省直管縣改革,也助推縣域城鎮化的發展。
                  第三,縣域城鎮化農業轉移人口成本低。農業轉移人口成本問題,是推進城鎮化發展的關鍵。現在的情況是,一方面縣域範圍內的房價與大中城市相比較低,農村轉移人口能夠更快地融入到城鎮生活中去。另一方面,縣域產業主要是以勞動密集型產業為主,更適合農村轉移人口就業。縣域城鎮化轉移成本低,使得農業轉移人口一部分選擇了中小城市,特別是縣城,這是符合我國國情的選擇,就近就地城鎮化。目前,各地都在進行農業轉移人口市民化的各種探索,其最終目標都是要使農民實現從傳統生產生活方式向現代生產生活方式的轉變。事實上,農業轉移人口市民化的路徑,不僅包括轉移到大城市農民的市民化,也包括中小城鎮的就近就地市民化等多種形式。
                  第四,有利於吸收大█城市的過剩產能。當前,我國已進入縣域經濟應當發揮更大作用的階段,由於經濟梯度發展的規律,東部工業的過剩產能正向中西部轉移,縣域是轉移的重點。中西部地區縣域經過多年城鎮化發展已經有較好的基礎設施,已具備承接一定產能的條件。在國家產業政策的推動下,東部地區產業轉移呈加快向外轉移的趨勢,轉移的方向可能是我國的中西部地區,也可能是東南亞國家。但█我們分析,我國中西部地區還是具有一定競爭優勢的,城鎮化大多是以縣城為中心的極化發展,有利於引導產業、資本、人口等要素向縣城聚集,促成有效益、有市場的勞動密集型產業轉移過來。
                    二、一個縣的城鎮化發展
                  以河南省許昌縣城鎮化發展為例。其核心特點就是產城融合發展,重視農業轉移出來的人口的就業問題,註重小城鎮基礎設施建設,推進城鄉發展一體化。
                  第一,設計好縣域城鎮化發展路徑。一是推進就近就地城鎮化。由於許昌縣獨特的地理環境,整個縣域環抱許昌市區,農業轉移人口就近就地市民化有著一定優越條件。加上許昌縣是全國重要的檔發加工出口基地、汽車傳動軸生產基地、腐竹生產集散地和對外開放的重點縣,這都為農業轉移人口就業創造了條件。二是創造條件使農村轉移出來的人留得住。創造條件把有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口轉為城鎮居民,這裏的關鍵是政府和企業有效分擔了農業轉移人口的市民化成本,積極探索增加農民財產收益的有效途徑,增強農民向城鎮轉移的動力。這幾年,持續加強保障性住房建設,盡力滿足進城務工人員住房的剛性需求。三是產城融合發展。城鎮的形成必須要有人口的集中,人口的集中需要產業集中,需要就業。許昌縣註意引導各類企業向園區聚集、向重點鎮聚集,打造現代農業特色鎮、現代工業特色鎮、商業大鎮。
                  第二,解決縣域城鎮化發展的載體。一是許昌縣著力發展新城區。按照“強化中心、南聯北接、東進西拓”的總體思路,進一步強化中心,抓好公路等基礎設施建設,完善商業文化服務設施,加快打造漢韻新城。拓展西部發展空間,積極北接,實現與長葛產業集聚區融合發展。持續東進,以建設鄭州航空港承接區為切入點,加快項目入駐,推動承接區盡快形成規模。二是改造提升老城區。完善基礎設施和公共服務設施,抓好小商品城等項目建設,推動老城區與商貿物流園區融合發展,打造服務業發展高地,提升城市人居環境和承載能力。三是統籌發展中心鎮。加快實施“兩軸兩區”、五女店鎮“一軸三園”建設,打造東西兩個重要節點城鎮。統籌推進其他鎮區整體開發建設,提升中心鎮區綜合帶動能力。有序推進在建城市社區、農村社區建設,支持美麗鄉村建設。
                  第三,促進縣域城鎮化發展的活力。一是完善土地管理機制。許昌縣充分認識到當前土地資源的稀缺性和重要性,牢固樹立土地集約利用理念,切實增強在有限的土地資源供應下保持較快發展的能力。按照“有限資源保重點,一般項目靠挖潛”的發展思路,在保持全縣土地供應總量不變的前提下統籌好全縣項目建設。加大城鎮低效建設用地再開發力度,加快實施人地掛鉤試點政策,充分挖掘城鄉建設用地潛力。二是創新財稅金融服務機制。創新金融產品,加大對中小企業、重點項目的融資服務支持力度。積極實施債貸組合,加快推進基礎設施、水利生態建設和棚戶區改造。發揮市場對資源配置的決定性作用,全面推行土地開發融資權競爭性談判和拍賣機制,不斷破解城市開發建設融資難題。支持社會資本通過特許經營權等方式參與城市基礎設施投資和運營,探索公益性基礎設施和商業開發相結合的長效機制。
                    三、縣城鎮化發展需要加強的幾個方面
                  我們認為,處於城市群內部的縣,要研究縣、縣城、小城鎮在城市群中的功能定位,以及其與城市群中其他城市之間的聯系。對不處於城市群的縣,優先發展縣城和中心鎮,構建縣域城鎮體系,應是城鎮化發展的重點。
                  第一,解決好縣域城鎮化資金來源。縣域城鎮化發展,在縣級主體稅種沒有建立之前、中央及省級轉移支付不規範的前提下,主要還是靠“土地財政”支撐縣域城鎮化的發展。一是提高縣級財稅收入比例。中央及省市要加大財政轉移支付對縣域城鎮化發展的支持力度,並提高農業轉移人口市民化成本支出比例。設計和推進財稅制度改革,規範土地財政為稅收財政,確保縣級財政有穩定可靠的稅收來源,提高縣級政府承擔農業轉移人口市民化的能力。二是創造條件讓農民帶著資本進城。要加快建立農村土地產權流轉交易市場,推動農村產權流動交易,引導農業轉移人口有序流轉土地承包經營權。要發展土地金融,讓土地流轉收益成為農民進城創業的資本,解決農民創業的融資需求。三是拓寬市場化、多元化縣域城鎮化資金來源。發展城鎮基礎設施領域公私合營,推動民間資本參與縣域城鎮化發展。現階段,城鎮化建設不能僅僅依靠財政支出和商業銀行資金,要發揮好政策金融的引領作用。
                  第二,提高中心鎮資源集聚能力。資源集聚是城鎮發展的必要條件。中心鎮作為縣域城鎮化的重要結點,不斷提高資源集聚能力,加快經濟社會發展,提高城鎮化水平。從中西部縣域發展來看,中心鎮資源集聚能力較弱,主要的原因是公共資源按照城鎮級別進行配置,導致中心鎮資源不足,發展能力不強。為此,推進縣域城鎮化,應做好以下幾方面工作:一是改革按城鎮級別配置公共資源的方式。更新城鎮發展理念,按照基本公共服務均等化的要求,通過財█政支出、金融支持等,使中小城鎮能夠配置到更多公共資源。國家基本建設投資可以適度向中心鎮傾斜,改善中心鎮的基礎條件和發展環境。二是拓寬社會資本參與中心鎮建設。引導社會資本流向中心鎮,有效緩解中心鎮建設面臨的資金短缺的困難。
                  第三,重視企業對城鎮的帶動作用。長期以來,在資源配置及有關政策方面向大中城市傾斜,小城鎮發展一直處於活力不足、成長不快、發育受限狀態,而政府在短期內也無力改變這一現實。從我國縣域城鎮化的現實條件來看,企業造城,也就是由一定規模的企業帶動小城鎮發展,是一條比較好的選擇。企業造城走的是先城後市的路子,如許昌縣檔發企業帶動小城鎮發展、腐竹企業帶動小城鎮發展就是比較好的例子。這種企業造城、先城後市的新模式是我國推進城鎮化進程的好途徑。政府應把這些功能齊全的新開發社區,當成獨立的小城鎮,出臺有關政策予以支持扶植,放手讓企業組織業主獨立管理、自我服務,政府不設系統的行政管理機制,只設如稅收、治安、消防等少量的派駐機構,城鎮管理方面,由企業組織業主實行民主選舉產生城鎮管理委員會,主要▓負責物業管理、社區服務和商業開發運營等。企業造城,政府不用很多投入,還可從出售土地中獲得收益,增加縣鄉政府和農民收入。另外,由於不設系統的行政機構,企業組織業主民主管理,政府只提供必要的公共服務,大大降▓低行政成本。
                  第四,努力提高農村居民公共服務水█平。農業轉移人口市民化過程,實質是公共服務均等化的過程。一項調查結果顯示,農民工在城鎮希望得到▓的不是一紙戶口,而是實實在在的就業機會和公共服務。國外城鎮化發展證明,人們不必刻意用城市化去消滅農村,因為在農村新型社區中,如果能夠提供與城市大體相同的公共服務,那麽農村居民的城鎮化夢想一樣可以實現,有可能質量還更高些。現在形成的共識是▓進入城市的農業轉移人口應該市民化,解決他們在城鎮入學、就醫、居住和社會保障等方面的問題。但僅僅解決這部分人口的市民化問題是不夠的,還需逐步實現農民在城鎮就能享受到城市居民的福利和保障。這就需要將提供給市民的機會和設施逐漸安排到農村城鎮去,把高質量的教育▓、文化醫療設施辦到農村城鎮,增加城鎮的公共產品和公共設施供給,實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。