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                戰略新興產業:警惕地方政府“跑馬圈地”


                戰略新興產業:警惕地方政府“跑馬圈地”

                 

                2013-08-05 10:41編輯:澳门皇冠咨詢
                      當前,戰略性新興產業因被賦予調整產業結構、轉變發展方式的使命而備受追捧,在我國已經是遍地開花。出於對戰略性和新興兩大基本屬性的考慮,政府必然要在戰略性新興產業發展中有所作為,這是毫無疑問的。但是,在市場經濟的環境下,政府如何“為”以及“為”到何種程度卻值得進一步商榷。妥善處理政府與市場的關系,成為我國戰略性新興產業良性發展的一個關鍵問題。   
                      地方政府的熱情與沖動    在我國,中央政府的政策導向是全國產業發展的風向標。自2009年9月國務院召開三次戰略性新興產業發展座談會起,戰略性新興產業就迅速進入了相關部委、地方政府的視野,尤其是新能源產業幾乎成為“大眾寵兒”,占據了首要位置,被註入了極大的熱情。許多地方政府加速推出發展規劃,密集出臺各項扶持政策。   
                      例如,2009年12月,江西省出臺了全國第一個省級戰略性新興產業規劃,確定了十大戰略性新興產業,其中包括光伏、風能核電、新能源汽車及動力電池、航空制造、半導體照明、金屬新材料、非金屬新材料、生物、綠色食品、文化及創意等。   
                2010年2月,遼寧省提出了依托傳統產業轉型開發新領域的新興產業發展規劃——《遼寧省新興產業指導目錄》,選定先進裝備制造業、新能源產業、新材料產業、新醫藥產業、信息產業、節能環保產業、海洋產業、生物育種產業和高技術服務業等九大類。   
                      3月,山東省正式發布關於促進新材料、新醫藥、新信息產業加快發展若幹政策的█通知,提出使戰略性新興產業年均增幅在20%以上的目標。   
                      4月,湖北省提出了“戰略性新興產業主要技術領域目錄”,表明將重點發展新能源、節能環保、電動汽車、新材料、生物醫藥、信息產業等六大戰略性新興產業。   
                      除此之外,湖南省戰略性新興產業發展總體規劃和產業專項規劃即將出爐,廣東省已開展創建“戰略性新興產業基地”工作。據悉,到目前為止,全國大部分省市都已經基本完成了相關的調研和規劃。    戰略性新興產業被稱作“下一個四萬億”投資刺激計劃,在後金融危機時代被寄予了救市的厚望,這已是不爭的事實。然而,必須註意的是,若不從整體加以規範,任由各地一擁而上,會釀成嚴重的後果。在這股熱潮中,有的地方政府能夠保持冷靜的態度,在項目上馬之前進行科學論證;但也不乏一些地方政府未經充分論證,僅憑一時沖動就推動項目開展,結果是造成重復建設和產能過剩,給整個產業的良性發展帶來了阻礙。   
                     中央政府已意識到這個問題。2009年8月,工業和信息化部運行監測協調局聯合中國社科院工業經濟研究所發布《2009年中國工業經濟運行夏季報告》,明確指出太陽能、風能等新興產業重復建設、無序上馬的問題不容忽視。2009年9月,國務院同意了國家發改委等部門提出的《關於抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若幹意見》,認為風電設備、多晶矽等新興產業出現了重復建設傾向,一些地區違法、違規審批,未批先建、邊批邊建現象又有所擡頭。   
                整體來看,當前我國戰略性新興產業仍處於無序發展的狀態,這並不奇怪。時至今日,中央層面的新興產業規劃尚未推出,地方層面的新興產業規劃已爭相出臺,這種狀況容易造成中央與地方之間的脫節、地方與地方之間的重復。響應中央的號召沒有錯,但若只是出於跟風,進行“跑馬圈地”,將其當成政績工程來做,就淪為一場作秀,起不到真正的振興經濟的作用。特別是有的地方只註重引入現成的項目,很少培育自主型項目,這不利於技術自主創新和產業的長遠發展。   
                因此,在發展戰略性新興產業時,地方政府不能急於求成,要在把握世界戰略性新興產業發展趨勢的基礎上,尊重產業發展的客觀規律,綜合考慮自身的資源特征、產業特征、區域特征,明確戰略定位,切忌盲目借鑒。   
                      一句話,在發展戰略性新興產業時,地方政府既不能無所作為,又不能過分幹預;既要有熱情,還要經過科學的論證;既要結合當地的實際情況,也要具備全國一盤棋的思想。   
                      政府與市場各歸其位    目前,已有不少專家指出,發展新興產業離不開政府扶持,但要真正成長為戰略性新興產業,必須堅持市場主導的方向。因此,我國發展戰略性新興產業,需要正確處理政府與市場之間的關系,兩者均要有一個明確的定位,並在彼此之間形成高效的配合,才能實現良性發展。    2010年5月12日,國家海洋局發布《中國海洋發展報告2010》,就指出市場運作機制不靈活成為海洋產業發展一個不小的瓶頸。未來發展戰略性新興產業,我國應盡量減少政府的直接幹預,積極發揮  市場自主調節、自由選擇、充分競爭、優勝劣汰的作用,以形成完備的市場運作機制。   
                      一是供求機制。發展戰略性新興產業需要轉變觀念,形成需求拉動產業發展的格局。我國傾向於運用產業政策和微觀經濟政策,從“供給”的角度來促進產業發展,但需求是產業發展的最大、最根本驅動力。需要註意的是,由於戰略性新興產業機會大,容易滋生尋租者,出現特權買賣,不按真正的市場機制進行運作,就會扭曲供求機制。   
                      二是競爭機制。發展戰略性新興產業需要建立公平競爭的市場環境。當前,國有企業在人才、技術方面具有優勢,應成為戰略性新興產業發展的主體,但這並不意味著國有企業占有壟斷地位。2010年4月6日,國務院下發《關於進一步做好利用外資工作的若幹意見》,明確我國將修訂《外商投資產業指導目錄》,擴大開放領域,鼓勵外資投向高端制造業、新能源和節能環保等戰略性新興產業。2010年5月7日,國務院又發布《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若幹意見》,明確指出,鼓勵和引導民營企業發展戰略性新興產業。對這些不同類型的投資主體,政府應同等對待,使它們在同一個平臺上充分競爭。   
                      三是價格機制。發展戰略性新興產業,需要在競爭機制的基礎上形成合理的價格機制,防止因壟斷而造成的價格扭曲。價格機制的形成對於█戰略性新興產業的發展具有事半功倍的效果。例如,在節能環保領域,美國通過排放權交易,2005年實現了二氧化硫的排放減少了一半,節省費用超過1000億美元,這不是靠行政命令,而是通過價格機制調整,借助於市場之手來發展新興產業。當然,需要註意的是,價格機制要發揮自身的效力,是通過利益分配機制作用的。   
                      四是風險機制。發展戰略性新興產業需要註意風險防範。由於該領域技術創新的復雜性、艱巨性、長期性,相關企業和機構所需要的投入成本和風險程度都在增大,這就迫切需要新的風險機制的分擔,包括進一步完善創業及投資風險機制、科技成果轉化風險機制等。   
                      政府該怎麽“作為”?    呼籲發揮市場機制作用,也不是說政府完全“撒手不管”。從國際經驗看,政府對戰略性新興產業的推動作用無可比擬。關鍵是清晰政府發揮作用的定位。例如,巴西在發展乙醇燃料時,政府發揮了非常主動的作用,通過補貼、設置配額,推動產業發展;韓國在推動綠色新政時,就是由政府在早期給予法律、政策、資金等多方面的有力扶持,才破解了技術推廣緩慢的瓶頸;美國政府采取各項措施,鼓勵組建公私合營企業探索清潔煤技術的商業化模式,推動民間資本參與技術研發和利用,借此提高美國的創新活力。   
                      但是,政府在推動戰略性新興產業發展時,必須明確自身的定位,才能有效地促進產業的快速發展。如若不然,則會阻礙產業的發展,甚至可能使其走上彎路,起到相反的作用。例如,日本通過制定和實施大型科研計劃、建立政府與民間合作開發的體制、采取適當的財政金融政策等措施促進了產業的快速發展,但也因錯選了技術發展方向而貽誤了有關產業的發展時機。   
                      我國應借鑒國外的經驗教訓,通過建立完善的機制來發揮█政府的重要作用。   
                      一是引導機制。發展戰略性新興產業需要政府進行前期的培育引導。由於技術方向選擇難度大、投資回收期長、風險相對較高,一般企業都不敢貿然對新興產業進行投入。在此情況下,政府必須扮演先行者的角色,拿出一定的財政資金進行前期培育,進而推動社會資本特別是風險資本進入,形成多渠道的投融資體系。   
                     二是協調機制。發展戰略性新興產業需要政府進行總體的利益協調。由於涉及多技術、多業務、多部門和多地區的分工協作,價值鏈分布交錯而伸長,戰略性新興產業內部的利益之爭正悄然升溫。例如,兩大部委圍繞“生物育種”項目的審批權歸屬產生了意見分歧,雙方都認為該職權屬於自己。    另外,我國產學研脫節的問題長期沒有得到有效解決,相關機構之間的利益格局錯綜復雜,壁壘林立;另外,國有企業和民營企業也受到不平等的待遇。這都需要政府做好仲裁者的角色,完善協調機制,理順部門、地區、行業之間的關系,減少不同利益集團之間的摩擦和矛盾。   
                     三是激勵機制。發展戰略性新興產業最關鍵的是要掌握關鍵技術,並將之成功地進行商業化應用,這就需要政府為創新提供各種有利條件,發揮激勵的作用。如實施科研人員技術入股、研發人員持股、知識產權歸屬等激勵措施,既要對產生重大技術突破的個人和團體予以物質和精神的獎勵,也要對提出新的商業模式、盈利模式和組織模式的個人和團體予以獎勵四是約束機制。發展戰略性新興產業需要政府設立嚴格的市場準入條件。由於受諸多因素的影響,不少新興產業在相當長時間內的市場容量是有限的,不是任何一個企業隨便就能夠進入的,如果不加約束,任由企業一哄而上,不僅資金被分散利用,不利於產業整體水平的提升,而且還有可能在新興產業領域裏出現新一輪產能過剩。例如,關於新能源汽車,國內已有40多家整車公司宣布成功研制純電動轎車,數量遠超過日本和美國,但其商業化之路還很長。因此,政府需要強化定性指標和定量指標的雙重約束作用,發揮“看得見的手”的調控作用。   
                      除此之外,政府還需要在兩方面發揮作用。一是戰略性新興產業發展需要各類技術支撐,盡管政府不是技術研發的主體,不需要關心過多的技術細節,但基礎研究、關鍵技術研究和共性研究等,還是需要由政府投入一定的資金來組織有關機構進行攻關。    二是由於戰略性新興產業在我國興起的時間較短,國內還沒有形成一個全面的認識,也需要政府組織有關機構進行軟科學研究,對戰略性新興產業的概念、內涵、原則、產業布局、關鍵技術、制度設計、綜合評價等進行深入的探討,並及時將相關研究成果公之於眾,以幫助企業進行決策。只有將一“硬”一“軟”相結合,政府才能發揮出最大的推動作用。