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                我國高新技術產業開發區管理模式比較研究


                我國高新技術產業開發區管理模式比較研究

                 

                2013-07-29 16:17編輯:澳门皇冠咨詢
                       在當代,發展高新科學技術,帶動經濟增長的一個重要途徑是建立"科技工業園區(science park)",我國稱為"高新技術產業開發區(Hi-Tech Industry Deviopment zone)"(以下簡稱"高新區"),即在一國或地區內劃出一塊區域,提供多方面的優惠待遇,立足於高新技術之上,吸引外國企業投資,並集中一批高級技術人員和科學研究工作者,實行科研、生產和教育三位一體,從事研制及其成果推廣應用,服務於本國或本地區工業現代化以及為開拓國際市場的需要而設置的產業基礎。我國在1998年創辦第一家高新區--北京中關村新技術開發試驗區。十多年來,我國已先後成立52個國家級高新區以及大批省級及省以下高新區,開始進入規模發展階段,對整個國民經濟和地方經濟的發展產生了積極的影響,在管理模式的建設上各具特色,但與國外高新區相比,差距較大,這種差距不僅體現在高新區本身的科技及經濟實力上,也體現在對開發區的管理上,以下逐一進行闡述。
                      1、管理模式現狀
                      我國高新區的管理模式主要有政府主導、企業主導和政企合一三種類型。
                      1.1 政府主導型
                      該模式是我國大多數開發區選用的管理體制,有如下幾個特征:
                      1.在這種模式下,一般成立以省市領導組成的領導小組負責高新區發展重大決策和重大問題的協調,但不插手區內具體事務,讓高新區有個寬松的管理環境。然後成立開發區管理委員會作為所在地市政府的派出機構,在開發區內行使市一級經濟管理權限和部分市級行政管理權限,包括項目審批、規劃定點、房地產發展、人事勞資、審批入城戶口等。2.在機構設置上,設工委(或黨委)與管委會兩套班子合署辦公,下設直屬機構和市屬分支機構(主要是稅收、公安、工商),實行"一棟樓辦公,一個窗口對外,一個圖章管到底"的責權配套、高效運轉的管理體制。3.為適應市場經濟體制的需求,開發區對企業實行間接的法制化管理,主要是健全社會化服務體系,引進一些事業性、中介性機構,為企業提供各種社會化服務,克服企業辦社會的弊端。由於管委會擁有的管理權限,實行的財政體制和政企關系不同,這種模式又有不同的具體形式,主要可分為三種類型。其一為政府派出機構型,以武漢為典型。即開發區行使部分管理權限,尚不能作為一個相對獨立的行政區域來行使權力,有關社會管理方面的職能主要由所在行政區承擔。主要原因可能在於開發區所處地理位置復雜,如武漢的東湖高新區跨越洪山、武昌、江夏三區,對區域內高新技術產業進行管理,部分基礎設施和配套設施的建設由所處區承擔,所以若參照一級行政區域成立完整對口的機構,則勢必造成機構臃腫,也沒有這個必要。但這樣也存在弊端,即高新區在權限上不可避免地與所跨區域的政府發生雙重領導的矛盾。其二為與所在行政區合一型,如北京中關村、青島高科技工業園。在這種管理模式下,實行一套機構、兩塊牌子,既有區一級政府機構設置,作為一個完整的行政區域而存在,同時又是對高新區進行管理的工委和管委會班子,實行園區合一的管理體制。既承擔開發區的開發建設任務,又承擔區政府行政管理和社會職能,使其不同於一般的開發區,也不同於一般的行政區。這裏卻存在一個矛盾,如果既有所在行政區一級政府,又有開發區機構設置,則勢必造成機構的臃腫和膨脹,給開發區管委會增加了許多社會管理職能,分散管委會發展高技術產業的人力、財力、物力,不利於行政機構精幹高效的運轉,又不利於高新區實行統一規劃和協調發展,使高新區的發展目標偏移,削弱了管委會市級綜合管理權限,使管委會的體制模式、管理方式走樣,不利於在高新區建立現代化的行政管理體制。如果開發區僅以區域內高新技術產業為管理對象,這樣是避免了前面談及的缺陷,但高新技術產業除了在資格認定、工商登記、征稅等必要的行政和經濟管理環節享受新的政策規定之外,其余大量的技術創新和經濟活動還要受傳統計劃體制的制約,因此新舊體制的矛盾碰撞在企業發展過程中不可避免。這是一個值得認真▓探討的問題。其三為獨立行政區型,如蘇州高新區,既是國家級高新技術產業開發區,又是蘇州市的新城區,包括四個功能區,同時下轄一個鎮和一個街道。其管理機構為新區管理委員會,下設十八個直屬機構,全面負責新區的管理和建設,行使完整的一級政府權力。其發展機構為新區經濟發展集團總公司,成員企業包括全資、控股、參股三類,投資領域涉及高新技術、金融、服務、建築、交通運輸等許多方面。總公司又聯合其它公司成立了新區高新技術產業股份有限公司。在這裏,也許我們可以看到未來中國城市發展和新興政府的雛形:科學的城市規劃,明確的政府職能及相應的機構設置以及合理的政府-企業關系、政府-社會關系。總體而言,管委會職權較大,綜合管理職能較全的管理體制,有利於在開發區創建起步階段的發展,有利於協調開發區發展中各種關系,提高辦事效率。相反,管委會職權較小,管理職能不全,使開發區發展中許多問題難以協調,不利於高新區的發展。
                      1.2政企合一型
                      該類型是開發區管委會與建設發展總公司實行兩塊牌子,一套人馬,主要職能機構合署辦公,既具有行政職能又具有經濟職能,管委會行使市級管理權限,負責對高技術區實行統一領導,如南京浦江高新區、西安高新區。這是一種較有爭議的管理模式。提倡“政企合一”者認為這樣簡化了關系,少去了一些繁瑣的協調工作;而贊同"政企分開"者則認為"政企分開"可以割斷企業對政府的依賴,增強企業提高經營效益的積極性,避免企業吃政府的大鍋飯,加重政府負擔。在西安高新區,開發總公司下屬四大直屬公司和一個控股的股份有限公司,均為獨立法人資格的企業。其中業務獨立的三個公司均按照獨立企業的方式運營,完全做到了政企分開。建設開發公司因更多是承擔區內的市政、社會公用設施的建設任務,其經營▓策略在總體上還需服從高新區招商引資和經濟社會發展的大局,因此不能完全推向市場;管理服務公司承擔社會化服務業,但為了優化投資環境,在其發展早期應予以支持。總體而言,西安高新區在政企關系方面的處理是比較合理科學的,所以對這種管理模式應客觀評價。在總公司█創建初期,這種模式有利於總公司的快速起步和全面發展,但政企合一也可能導致總公司發展動力不足及過多依賴於管委會的行政職能等問題,由此造成總公司市場壓力不大,自我發展能力不強,不能迅速適應市場經濟的要求和建立現代企業制度。實踐證明,開發區總公司在創建起步階段,政企合一利大於弊,但隨著總公司的發展政企分開就成為必然。
                      1.3 企業主導型
                      該種類▓型的高新區主要以園區的建設開發總公司來管理,在沿海開放城市的高新區大多采用這一模式,如早期的深圳科技工業園區、上海張江高科技園區由高科技園區總公司進行管理,負責園區的規劃、建設及招商引資。總公司成立張江高新技術發展促進中心,此為一全資服務性機構,主要通過國家的政策,提供包括場地、資金、開發條件、信息、人才交流指導性管理等在內的綜合服務,為持有高技術成果的創業者創造局部優化環境,達到扶持高技術企業發展,促進科技成果轉化的目的。公司還通過募集設立方式組建了上海張江高科技園區開發股份有限公司,通過股份制改造,促進園區的開發建設、由此我們可以看出這種模式有利於集團公司的發展有利於運用經濟杠桿進行高新區的開發,但弊端也正由此而產生。由於開發區沒有行政管理機構,在征地、規劃、項目審批和勞動人事等方面沒有行政職能,行政協調能力不強,使開發區在發展過程中受到多方面限制而要克服這種弊端,授予總公司部分行政職能是必需的。同時總公司的發展本身也需要政府部門的支持,在張江,國家科委、衛生部、國家醫藥管理局和上海市政府與園區共建了"國家上海生物醫藥科技產業基地",加快了園區生物醫藥科技產業的發展;為提高園區決策現代化、科學化水平,由學術界人士和上海地區有關政府部門領導、企業家、金融家組成"園區顧問委員會"、"專家咨詢委員會"。所以無論哪一種管理模式,政府部門的參與和支持是必不可少的.
                      2管理模式的缺陷
                      2.1 開發區及管委會的法律地位不明確
                      在現行普遍的管理模式下,開發區管委會作為市政府的派出機構,且多數享受市一級經濟管理權限,但是這種權力下放是沒有法律地位的,某些授權與我國現行的行政管理體制存在制度和體制上的磨擦。其一,開發區管委會的市級管理職能與我國現行的某些專項法規如土地法、規劃法等還存在一定的矛盾。其二,管委會作為市政府的派出機構,並沒有明確的法律地位和身份。國家和地方政府賦予開發區的扶持政策和管委會的現行管理職權及運行機制還沒有以法規的形式確定下來,不能適應開發區的發展,也不能適應社會主義市場經濟的要求,所以如何形成按市場▓經濟運行的高效快捷的管理運行機制,又具有明確的法律和合適到位的政府職能,而非行政區域的高新區管理機構和管理體制,就構成了我國高新區管理體制改革和發展的一對基本矛盾。
                      2.2 管委會的領導體制不健全
                      目前大多數開發區都設立了由市委和市政府主要領導掛帥的領導小組,成立初衷是協調管委會同市直有關部門之間的關系,並對開發區重大問題進行決策,但從運行情況看,小組很少或沒有開展實質性工作,不能及時了解和解決開發區建設和發展中面臨的體制、管理、資金項目等重大問題,成了名不副實的"領導"。另一方面表現為"多頭領導",即開發區分別由多個市領導分管開發區的科技、規劃、土地等不同的任務,造成管委會向市委、市政府匯報工作的不便,也不利於市委市政府加強對開發區的領導。而這種矛盾的產生,歸根到底源於處於中樞環節的協調小組-領導小組工作沒有落到實處,所以方案之一是改革領導小組的工作方式和活動程序;方案之二是進一步拋棄"多頭領導"產生的前提,即重新分配權力,合理劃分管委會和市委、市政府的權限從而確定科學的工作程序。
                      2.3管委會的管理權限沒有落實
                      "封閉式管理,開放式運行"是理順開發區管理體制,完善運行機制的一個重要標誌,否則就"特"不起來,不能實行超常規的發展。所謂"封閉式管理",就是如果開發區管委會作為市政府的派出機構,代表政府在轄區內統一行使經濟和行政管理權限;市直各部門對開發區的工作不插手、不幹預,由開發區自己管理自己;開發區內預算內收入全部留給開發區使用(按分稅制要求該上交的除外)。而目前許多開發區並沒有真正實行"封閉式"管理,市直有關部門將一些必要的行政管理權限,特別是規劃、建設、土地、工商等方面的權力(主要是一些有利可圖的部門)沒有真正下放。同時,這種"雙重派出型"的機構設置造成管理上的雙重矛盾,條塊分割,難以建立起統一、高效的運行機制,即使管委會對產業發展、基礎設施建設等重大決策的權力難以真正落實,無法作到決策中心一元化,又給某些職能部門過分幹預開發區行政事務的機會,經常出現政出多門,競相收費的現象。在省及省級以下的高新區這些表現尤其突出。
                      2.4開發區機構設置不科學
                      主要表現為兩個方面。其一,未能按照職、責、權一致的原則合理設置機構。在任何管理系統中,都把職責一致看作一個定律,即要依法明確規定各個機構的職責範圍從而授予相應的權力,盡可能減少職權交叉,分工過細,同時要"簡政放權",合理劃分上下左右各部門的職責權限。而現實中的情況卻是由於我國行政體制改革尚未有根本性突破,開發區行政管理受宏觀環境制約,許多開發區為了與上級有關部門對口、銜接,管委會相繼設立了婦聯、團委、計生委等機構,或者為"加強"對高新區的管理,增設機構,增設人員,造成機構臃腫人員增多。有的管委會200多人中非經濟管理人員就占了2/3從而嚴重影響行政管理效能,導致高新區向非高新區的管理體制復歸。其二,管理機構、服務機構和支撐服務體系交叉不清。由於未能充分明確政府的職能,主要是政府管理職能和服務職能之間的關系,在機構設置和實際運行中就表現為政府與企業、政府與社會政府與中介組織的職責不分,對企業而言,政府行使了過多的行政管理職能;對社會中介組織而言,政府又承擔了太多的社會管理職能,這樣不利於機構的精簡、高效和規範,保證政府和企業的良性運轉,步上傳統政府機構設置的老路。
                      3管理模式的創新
                      上述管理模式各有優劣,但就現階段而言-不考慮其將來發展的趨勢,無論是在城郊新建,還是在城內改造,管理效率最高、發展最快的應屬相對獨立封閉式的行使一級政府職能的行政區式管理模式。目前,全國開發區按此模式建立和改造的越來越多,這正說明了其優越性和方向性。但在開發區發展的不█同階段,可采用不同的管理模式,不可一概而論。雖然中國高新區在發展中選擇了不同的管理體制和模式,但隨著開發區的成熟,其管理模式和體制總會或者應該表現出某種共同的規律和趨勢,筆者認為以下幾點將在高新區未來的發展漸趨明顯:
                      3.1明確開發區及管委會的法律地位
                高新區現有的管理體制和運行機制以及管委會的職能基本上都是通過市政府規範性文件或領導小組會議決定授權形成的,而這些文件和會議並不具備法律效率,缺乏法律保障,其中部分授權與現行行政管理體制存在磨擦,所以,一方面應加快高新區立法步伐明確高新區及管委會的法律地位。主要是地方人大制定高新區管理條例,用法規的形式將高新區發展多年的行之有效的管理體制和運行機制確定下來,成為高新區建設和發展的共同遵守的規範程序和法規條文,為開發區行政機構和管理體制改革提供法律保證。另一方面,通過法規授權或政府委托的形式,"明確管委會的行政執法主體資格",對開發區的相關事務實行行政管理。
                      3.2 建立"管理法制化,服務多元化"的新型的政企關▓系
                無論在哪一種管理模式下,開發區的管理機構都必須具備一定的政府行政管理職能,但是政府對入區企業又必須弱化直接的行政管理,強化服務性管理。通過對國外高新區管理模式的分析,我們可初步得出這個結論,在我國,個別高新區實行總公司建設開發型的管理體制,雖然沒有設立相應的行政管理機構,但隨著開發區的發展總公司,也逐步賦予了一定的行政管理職能,也正說明了這一點。至於開發區管委會對企業的管理,主要通過工資審批、勞動用工制度和社會保險制度、高技術企業的認定、復核和統計對企業進行間接宏觀管理,通過產業政策和發展規劃來協調和引導,以經濟、法律手段為主,輔之以必要的行政手段。在健全開發區支持服務體系方面,強化對企業的法制化管理,相對弱化直接的行政管理職能。與此同時成立咨詢、媒介、公證、仲裁、人才培訓、信息、文化體制等中介社會服務機構,將管委會的部分行政職權授權出去直接面向企業服務,又精幹了政府機構,使企業甩掉包袱輕裝上陣參與競爭,真正將企業推向市場,按照全新的市場體制運行。目前有部分高新區如西安在這方面處理得較好。
                      3.3實施"封閉式"管理體制
                      目前少數高新區已經或將與當地政府行政區合二為一,管委會和區政府合署辦公,實行"兩塊牌子,一套人馬",成為一級行政區,管理權限呈擴大化的趨勢。其一,在管理權限上,開發區管委會作為市政府的派出機構和開發區行政管理機構,一般都擁有征地規劃、項目審批和勞動人事等市一級管理權限,隨著開發區的發展,這種授權還在不同程度上有所擴大。只要符合“三個有利於"的標準,就要讓高新區大膽地嘗試,給其以寬松的環境。目前40%的開發區管委會還擁有市一級經濟管理權限,少數開發區管委會擁有市一級社會管理權限,某些方面擁有省級管理權限(主要是土地征用和重大項目審批)。其二,為強化管委會的綜合性管理職能,本著高效精幹和"小政府,大服務"的原則設立與發展密切相關的主要職能部門,如土地局、規劃建設局、經濟發展局、財政局等,一個部門兼管多種職能.如經濟發展局相當於計委、經委、經貿委、物價局、審計局等市政府各委辦局的職能;社會發展局相當於民政局、文化局、市容委、計生委等職能;規劃建設局相當於建█委、規劃局、土地局、環保局等職能,在體制和機構設置上避免"條塊分割",不搞舊體制翻版和機構對接,保證了開發區管理體制的精簡、高效和權威。
                      3.4 建開發區為產學研一體化的基地
                      在開發區的發展過程中,必須有科研教育機構和企業的充分參與,目前這兩者的結合已成為時代潮流.綜觀我國高新區特別是國家級高新區的發展,科研教育機構和高新技術產業的合作與支持--既包括科研與人才,也包括對開發區的管理起到了重要的作用,只是其它級別的高新區還嫌不足。然而,可以不客氣的說,現階段我國相當一部分所謂的高新區尚處於嚴格意義上高新區發展的原始階段,所以,加強企業與教育科研機構的聯合,提高科技含量,建高新區為產學研一體化的基地,是我國高新區面臨的迫切任務。目前國外已建立了政府牽頭,大學科研界和企業界三方合作興辦高新區的理論。另一方面,只有多主體的參與才能視整個開發區為一完整的整體,調動各方面的積極性,實現資源的優化配置,更好的發揮整體的功能,如在湖北襄樊汽車產業經濟技術開發區內,由於"二汽""神龍"等企業的"級別"和"地位",兩者在很多方面幾乎是自成體系,開發區管委會只能對其實行不完全的管理,"二汽""神龍"尚不能切實有效的參與對開發區的管理,造成一定程度上管理的不便和資源的浪費.這是我國高新區在今後的發展中應該重點加強的一個環節。
                      4 結束語
                      無論世界的,還是我國的高新區都有而且必須有政府行為參與其中,借助政府的職能和政策推動經濟的發展,是社會主義國家和資本主義國家的共同點,筆者認為這也正是導致中國高新區種種弊端的主要原因之一。即由於中國的高新區政府規劃的色彩比較濃厚,政府往往處於核心地位,還沒有完全引入市場機制--當然在開發區發展的早期這是必要的,但隨著開發區的發展並漸趨成熟,則不可避免地引發了一系列問題,如開發區質量下█降,發展不平衡;產業結構上雷同,規模狹小等,但這些問題都不在作者討論之列,因為筆者認為只有管理模式才是根本,才是基礎,諸多問題的解決,追根溯源,都要在管理模式和體制上去探求根源。